支付结算体系是我国金融基础设施的重要组成部分。我国“十三五规划”也指出要改革完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。美国在国际金融危机后对支付结算体系进行了一系列的改革，加强了美联储作为美国中央银行的宏观审慎监管权，这些改革措施对于我国支付结算体系监管框架的改革与完善具有借鉴意义。本文作者对美国支付结算体系监管机构进行了介绍，并基于美国支付结算体系支付监管现状及其监管对策，对我国支付结算体系的监管提出了政策建议。
支付结算体系是一个国家金融基础设施的重要组成部分，主要包括现代化支付系统、支付清算机构、支付结算工具以及支付服务组织等。近年来，支付结算体系的发展呈现出创新化、科技化的特征，这对于防范区域性、系统性金融风险，保障支付结算体系平稳运行提出新的挑战。世界各国均在探索在宏观审慎理念指导下的以防范系统性风险为目标的支付结算体系监管框架。美国作为国际重要结算货币的发行国和全球主要的金融资本市场，其支付结算体系监管框架对于中国支付结算体系监管具有重要的借鉴意义。
美国的清算支付体系
美国支付结算体系监管现状
近年来，在次贷危机的影响和G20峰会确定的国际金融监管改革的大背景下，美国把支付结算体系监管改革放在了金融监管改革的突出位置，不断完善支付结算体系监管的法律法规，出台了比金融危机前更加严格的监管措施，赋予了监管机构对重要性金融机构和金融控股公司的监管权，反映了支付结算体系监管领域最新的改革趋势。
（一）美国支付结算体系监管机构
美国支付结算体系的监管机构主要有：美国联邦储备局、美国证券交易委员会、美国商品期货交易委员会等。
1.美国联邦储备局。简称美联储，负责履行美国的中央银行职责。根据美国政府在金融危机过后颁布的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，美国的支付结算体系监管由美联储具体负责。同时，授予美联储在紧急情况下的全面监管权。
2.美国证券交易委员会。美国证券交易委员会是美国证券业金融监管的重要部门，主要监管资本市场上二级证券交易涉及的证券结算和清算机构。《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》规定，SEC与CFTC、美联储以及美国金融稳定监督委员会共同商定涉及美国证券交易结算活动的监管标准。
3.美国商品期货交易委员会。简称CFTC，是美国政府的金融监管机构之一，在美国支付结算体系监管中主要负责监管商品期货、期权和金融期货、期权市场中的资金结算及清算行为。
（二）美国支付结算体系监管的法律框架
美国的支付结算体系监管法律框架包括联邦政府层面的法律法规和美国各州的法律规章和实施细则。其中，联邦政府主要的法律法规有1913年的《联邦储备法》，确立了美联储作为美国中央银行运行维护支付系统的基本职责。1978年美国联邦政府颁布《电子资金转账法》，对电子支付及电子现金划拨方式等内容作出详细规定。2000年的《电子签名法》，赋予电子签名在支付结算方面的法律效力。《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》明确美联储作为支付结算体系的监管主体，强化美联储在支付结算系统性风险防范中的重要作用。此外，美国各州的支付结算体系法律规章和实施细则作为联邦法律的重要补充，为美国支付结算体系的健康运行提供了强有力的法律制度保障。
（三）美国支付结算体系监管体制
美国支付结算体系监管采用联邦与州两级复合监管体制。在联邦政府层面，形成了伞状的、多层次的支付结算监管体系，金融稳定监督委员会在美国支付结算体系监管中处于最高层面，履行美国支付结算体系各监管主体的沟通协调职能。根据《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》的规定，美联储实际上成为支付结算领域的“超级监管者”，在支付结算体系监管中处于主导地位，美联储有权制定支付结算监管的相关标准和原则，对系统重要性的金融机构和关键金融基础设施进行审慎监管。在州政府层面，美国各州的金融监管机构按照州立的支付结算监管实施细则，负责对州内的银行机构、存储信托公司、存托清算公司、保险机构的支付结算行为进行监管。
（四）美国支付结算体系监管协调机制
国际金融危机过后，为防范美国金融体系的系统性风险，美国对现有的金融监管体系进行了一系列调整和补充，新设金融稳定监督委员会，直接隶属于美国国会，是美国金融监管体系中层次最高的机构。根据新颁布的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，由美联储及国内重要金融监管机构为成员的金融稳定监督委员会，具体履行美国金融体系系统性风险的防控和沟通协调现有各金融监管主体的职能。金融稳定监督委员会的成立，在协调美国各金融监管机构监管职能的履行、监管范围的确定及监管争议的解决和处理方面发挥了重要的作用。
1.FEDWIRE资金电划系统
Fedwire系统自1914年11月开始运行，是美国金融基础设施的重要组成部分。Fedwire和相关支付系统的运作，经常将大额短期信用暴露给系统的参与者(反映为通常所说的日间透支)。美联储还通过贴现窗口将隔夜信贷业务提供给存款机构。美联储对各种形式短期贷款的“信用风险管理”，很大程度上依赖信息监管。
FEDWIRE支付信息通过连接12个联邦储备银行跨区的通信网络和联邦储备银行辖区内连接联储银行和其他金融机构的当地通讯网络来传递。来自金融机构的支付信息被传送到当地联储银行的主机系统上进行处理。FEDWIRE资金转账系统70%以上的用户(占业务量的99%)以电子方式与联储相连接。
2.CHIPS清算所同业支付系统
CHIPS(clearinghouse interbank payment system)是“纽约清算所银行同业支付系统”的简称，由纽约清算所协会（NYCHA）拥有并经营。是全球最大的私营支付清算系统之一，主要进行跨国美元交易的清算，它一个替代纸票据清算的电子系统。与FEDWIRE类似，清算所支付系统是一个贷记转账系统。然而与FEDWIRE不同的是，清算所支付系统要累计多笔支付业务的发生额，并且在日终进行净额结算。
清算所同业支付系统的参与者可以是商业银行、国际条例公司和纽约州银行法所定义的投资公司或者在纽约设有办事处的商业金融机构的附属机构。一个非参与者要想通过清算所
同业支付系统进行资金转账必须雇用一个清算所支付系统参与者作为他的代理者。
瑞士跨行清算支付体系
瑞士跨行清算系统（SwissInterbank Clearing System，简称SIC）由TelekursAG联合瑞士的各个银行和瑞士国民银行在1981年至1986年开发，并于1987年6月10日开始运行，启动阶段从1987年6月持续到1989年1月。该系统是瑞士的银行间清算系统，主要用于瑞士国内和银行间的支付，对存放在瑞士国民银行的资金每日24小时执行最终的、不可取消的、以瑞士法郎为单位的跨行支付。瑞士跨行清算系统是瑞士惟一的、以电子方式执行银行间支付的系统。它是一个全额系统，即所有的支付都逐笔在参与者的账户上进行结算(借记支付指令发起行的账户，贷记接收行的账户)。瑞士跨行清算系统既是大额支付系统也是小额零售支付系统，它没有金额的限制。
伦敦清算支付体系
伦敦是全球最为重要的多币种清算系统CLS（持续联结清算系统）的业务处理所在地，CLS系统的建立使得全球任何一个地方的银行可以不再依赖于单个跨国银行的外汇清算渠道，通过其直接进入国际外汇清算网络。CLS系统具有全额和净额结算功能，所有参与者都是世界上主要的外汇交易银行（中国银行与2006年正式成为其会员银行)。
CLS系统主要运作地在英国伦敦和美国，受美国联邦储备银行监管。从2002年九月开始正式运作，主要受理世界主要贷币间的外汇买卖交易。CLS系统的运作分为三个阶段，第一个阶段是数据输入阶段，它始于结算日前三个营业日，止于结算当日；第二个环节是系统进行连续不断的清算，即持续结算过程，它将所有已经配对的买卖结算通过成员单位在CLS银行开立的账户实施转账清讫；第三个环节是在既定外汇市场收市之前一段指定的时间内，所有成员必须结清空仓，如果成员未能在规定的时间内完成结清空仓，CLS银行自动以现金或货币市场外汇掉期等方式代其平仓。
CHAPS（清算所自动化支付清算系统）是伦敦的主要大额支付清算系统，提供以英镑计值、以欧元计值的两种独立性清算服务，其中欧元清算与欧洲统一支付平台TARGET连接。
CHAPS订有四条基本规定：
（1）该系统不设中央管理机构，各交换银行之间只在必要时才进行合作(指最低限度的合作)。
（2）付款电传一旦发出并经通道认收后，即使马上被证实这一付款指令是错误的，发报行也要在当天向对方交换银行付款。
（3）各交换银行在规定的营业时间内必须保证通道畅通，以便随时接收其他通道发来的电传。
（4）各交换银行必须按一致通过的协议办事。
日本清算支付体系
日本银行金融网络系统（BOJ-NET）于1988年10月开始运行，它是一个用于包括日本银行在内的、金融机构间的、电子资金转账的联机系统。该系统由日本银行负责管理。
金融机构要想成为日银网络资金转账服务的直接使用者，就必须在日本银行开设账户。系统的参与者包括银行、证券公司和代办短期贷款的经纪人，以及在日本的外国银行和证券公司。
日银网络处理的资金转账一般是贷记转账，但如果是内部资金转账，也可以执行借记业务。一个发送银行可以传递一条附有发送行或者商业银行客户信息的支付指令。为第三方进行转账的最低金额定为3亿日元。
日本银行提供的大多数支付业务都可由日银网络处理。该系统可以用于处理下列业务：
（1）金融机构间涉及行间资金市场和证券的资金转账。
（2）同一金融机构内的资金转账，即内部资金转账。
（3）由私营清算系统产生的头寸结算。
（4）金融机构和日本银行之间的资金转账（包括国库资金转账）。
欧元实施后的欧洲清算支付体系
欧洲跨国大批量自动实时快速清算系统（Trans European Automated Realtime Gross Settlement Express Transfer，TARGET）始建于1995年，并于1999年1月1日正式启用，主要为欧盟国家提供实时全额清算服务，该系统联接各成员国中央银行的大批量实时清算系统，互联系统将各国的RTGS系统与EPM相连，这样支付指令就能从一个系统传递到另一个系统。系统按法兰克福时间每日运行11个小时（早7时至晚6时）。
1999年欧元实施后，除了TARGET系统以外，欧元区内各商业银行将至少有五个清算渠道与区内及全球各往来银行进行资金清算划拨。
（1）通过各自的中央银行清算中心与国内银行清算或在欧洲跨国大批量自动实时快速清算系统上与其他成员国银行清算。
（2）通过欧洲银行协会的结算网络系统清算。这个系统目前共有18个国家的91个银行成员。
（3）通过环球银行电信协会(SWIFT)进行清算
（4）通过对清算账户的直接借记和贷记清算。
（5）通过国际银行组织电子银行协会（Electronic Banking Association）清算。
对我国的启示
我国目前支付结算体系监管仍处于“一行三会”金融监管的大框架下，随着当前金融业混业经营的日益深入和互联网金融的快速发展，借鉴国际发达国家支付结算体系监管经验对我国现有的支付结算体系监管框架进行改革和完善已是大势所趋。
（一）发挥人民银行在支付结算体系监管中的主导作用
纵观世界主要国家，支付结算体系监管一般由该国中央银行或金融监管当局行使。根据《中华人民共和国中国人民银行法》，中国人民银行履行我国的中央银行职能，并具有“维护支付、清算系统正常运行”的法定职权。可见，人民银行应在我国支付结算体系监管中处于主导地位。此外，“三会”在也应作为支付结算体系监管的重要参与部门，在业务上分别对商业银行资金清算、证券结算资金清算、保险资金汇划等支付结算行为履行行业监管职能。在当前金融分业监管的格局下，应强化人民银行对我国支付结算体系的宏观审慎监管权，发挥人民银行在防范和化解重要金融基础设施系统性风险中的作用。
（二）逐步完善支付结算体系监管的法律制度框架
从国际金融监管改革的发展趋势看，经过金融危机的洗礼，各国均加强了重要金融基础设施的立法保护。一个健全有效的支付结算体系监管法律框架对于维护支付结算体系的安全平稳运行、防范重要金融基础设施的系统性风险具有重要的意义。目前，我国现行的支付结算方面的法律法规主要有：《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国票据法》《中华人民共和国电子签名法》，以及人民银行颁布的部门规章，如《票据管理实施办法》《支付结算办法》《人民币银行结算账户管理办法》《电子支付指引》等。相对国际发达国家而言，我国现行的支付结算法律法规层次普遍不高，支付结算体系监管的法律基础需要不断加强，支付结算法律法规的修订和完善要适应现代金融业不断发展的监管趋势要求。
（三）完善支付结算监管协调机制
为加强我国现有金融监管机构的沟通协调，国务院成立了金融监管协调部际联席会议制度，由人民银行牵头银监会、证监会、保监会、外汇管理局等金融监管主体沟通协调金融监管事宜。虽然金融监管协调部际联席会议制度在一定程度上解决了各支付结算监管主体的沟通协调问题，但机制较弱，对各成员单位均没有强制性约束力，重大事项仍需报国务院决策。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出，要改革完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。可见，在目前我国金融业混业经营趋势的大背景下，应尽量整合现有金融体系一行三会按业务条线的分类监管格局，改革并完善我国支付结算体系监管的协调机制。建议借鉴美国金融监管改革的先进经验，组建适合我国金融业发展趋势的金融稳定监督管理委员会，从更高层面沟通协调现有的支付结算监管主体并履行重要金融基础设施的系统性风险防范职能。同时赋予人民银行对于国内重要性金融机构的宏观审慎管理权，多措并举，形成高效务实的支付结算体系监管机制。
